Tierschutz in der Europäischen Union
Tierschutz
habe in der EU eine hohe Bedeutung, heißt es immer wieder. Und
tatsächlich sieht der wichtige Vertrag über die Arbeitsweise der
Europäischen Union in Artikel 13 eigentlich ein hohes Tierschutzniveau vor: Den »Erfordernissen des Wohlergehens der Tiere als fühlende Wesen [werde] in vollem Umfang Rechnung«
getragen, heißt es da. Das klingt gut. Doch wird dies auch umgesetzt?
Wie funktioniert die politische Praxis? Wir haben diese Fragen
untersucht und sind zu einem ernüchternden Ergebnis gekommen.
Defizite in Verfahren und Verhandlungen
Die Europäische Union erlässt verpflichtende Verordnungen und Richtlinien. Während die Verordnungen unmittelbar in allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union Geltung erlangen, müssen die Richtlinien erst von den Mitgliedstaaten durch nationale Gesetze umgesetzt werden. Dies hat zum Teil ganz praktische Gründe: Die EU hat keinen umfassenden Verwaltungsapparat, der in jedem Land regional und dauerhaft tätig sein könnte. Dadurch, dass die Mitgliedstaaten für die Umsetzung von EU-Recht zuständig sind, entstehen allerdings diverse Probleme und Defizite, auch – oder gerade - im Tierschutzrecht.
Diese Defizite finden sich sowohl in den Gesetzen selbst als auch in der Vollstreckung wieder. So ist es möglich, dass wirkungsvolle Gesetze schlichtweg fehlen (Schlachtung von »Biotieren«, Rinderhaltung) aber auch, dass bestehende Gesetze zu viele Ausnahmen, Einschränkungen und unbestimmte Rechtsbegriffe aufweisen, um eindeutig interpretierbar und effektiv zu sein. Manchmal widersprechen sie sich sogar gegenseitig. So wird in der EU-Richtlinie zur Schweinehaltung vorgesehen, dass ein Schwein mit einem Durchschnittsgewicht von 85-110 kg eine Fläche von 0,65 m² zur Verfügung haben muss. Dadurch werden eine Fülle von Grundbedürfnissen (artgemäßes Ruhen, Eigenkörperpflege, Erkundung, Sozialverhalten) lebenslang erheblich eingeschränkt. Dies jedoch widerspricht der allgemeinen EU-Nutztierhaltungsrichtlinie: ein sich ständig in Haltungssystemen befindendes Tier muss gemäß »über einen Platz verfügen, der […] nach seinen physiologischen und ethnologischen Bedürfnissen angemessen ist«.
Diese offensichtlichen Probleme sind leicht erklärbar: Bei der Formulierung von Richtlinien und Verordnungen der Europäischen Union verhandeln 27 Mitgliedstaaten mit unterschiedlichen Vorstellungen miteinander – ein gemeinsamer politischer Tierschutzwille fehlt gänzlich, meist einigt man sich auf den kleinsten gemeinsamen Nenner. Begriffe und Bestimmungen werden so formuliert, dass Halter von »Nutztieren« sie oft genug umgehen können. Im Verhandlungsergebnis sind die Formulierungen dann so unbestimmt, dass keine konkrete Aussage aus ihnen abzuleiten ist und die einzelnen Staaten keine Handlungspflicht sehen – oder aber, die Formulierungen sind zwar konkret, weisen aber ein so minimales Tierschutzniveau auf, dass aus ihnen keinerlei Verbesserungen resultieren.
EU-Tierschutzgesetze oder EU-Gesetze gegen den Tierschutz?
Während unbestimmte Formulierungen dem Tierschutz schlicht nicht weiterhelfen, können konkrete Regelungen diesem sogar entgegenstehen: Wie auch andere EU-Tierschutznormen enthält die relativ junge EU-Tierversuchsrichtlinie eine sogenannte »Deckelungsklausel«, welche bewirkt, dass die Mitgliedstaaten keine Regelungen treffen dürfen, die strenger sind als das bestehende EU-Recht. Damit wird ein Staat, der gewillt ist, in diesen Bereichen strengere Tierschutzregelungen zu treffen, handlungsunfähig: Einerseits kann er keine weitergehenden Regelungen auf EU-Ebene gegen die Staaten durchsetzen, die keine strengen Tierschutzregelungen wollen, andererseits darf er noch nicht einmal im Alleingang strengere Regelungen treffen. Auf diesem Wege können Tierschutzgesetze auf europäischer Ebene zu Gesetzen gegen den Tierschutz werden – und schwammige Formulierungen werden besser als konkrete: Sie ermöglichen es den Staaten, diese zu interpretieren und konkretisierende Regelungen mit höherem Tierschutzniveau zu treffen.
In der von der Kommission herausgearbeiteten »Tierschutzstrategie der Europäischen Union 2007-2012« waren noch konkrete EU-Gesetzesvorhaben, unter anderem zur Verbesserung von Haltungsbedingungen von Rindern und Puten oder zu kürzeren Tiertransportzeiten vorgesehen. Da keine dieser Vorhaben durchgeführt wurden, erscheinen als Konsequenz die gescheiterten Vorhaben schlicht nicht mehr im Folgeplan für 2012-2015. Die Kommission sieht damit von weiteren Tierschutzgesetzen ab, weil ihre Strategien sowieso keinerlei Beachtung finden. Deutlicher könnte das Eingeständnis eines Scheiterns nicht aussehen.
Nur, wenn es nicht verbindlich ist: Der Europarat
Der Europarat ist kein direktes Organ der Europäischen Union. Ihm gehören mit 47 Staaten weit mehr als nur die EU-Staaten an. Allerdings müssen alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union auch Mitglied im Europarat sein. Der Europarat erlässt im Bereich des Tierschutzes Empfehlungen, die zwar sehr allgemein formuliert sind, aber höhere Tierschutzstandards beinhalten. In fast keinem Staat gelten diese Empfehlungen als verbindlich. Nur in der Bundesrepublik Deutschland verwies das Bundesverfassungsgericht im Legehennenurteil von 1999 auf diese Empfehlungen als verbindlichen Teil des Rechtes der Europäischen Union, was zur Folge hatte, dass seitdem der deutsche Vertreter des ständigen Ausschusses des Europarates in seinem Abstimmungsverhalten sehr viel Zurückhaltung an den Tag gelegt hat. Da in diesem Gremium das Einstimmigkeitsprinzip herrscht, kommen so kaum noch weitergehende Empfehlungen zum Tierschutz zustande.
Vollzugsdefizite in den Mitgliedstaaten
Selbst die konkreten Mindestvorgaben der Europäischen Union werden oft nicht oder nicht hinreichend durch die Mitgliedstaaten umgesetzt. Für eine gute Umsetzung müssen deren vollziehenden Verwaltungen wirksam arbeiten. Dies ist nicht der Fall, wenn sie zu wenige Mitarbeiter haben oder diese in Tierschutzfragen mangelhaft aus- und weitergebildet wurden. Fehlende Geldmittel lähmen die Durchsetzungskraft von Behörden ebenso wie fehlende Konfliktbereitschaft der zuständigen Mitarbeiter.
Fazit
Aufgrund der katastrophalen Rahmenbedingungen, die durch die konkurrierende Einzelinteressen der Nationalstaaten, der aktuellen Gesetzeslage sowie der fehlenden Handlungsfähigkeit bzw. dem fehlenden Handlungswillen in den Verwaltungen entstehen, ist es enorm schwierig, Erfolge auf europäischer Ebene zu erzielen. Den größten Teil unserer Ressourcen investieren wir daher in Bereiche, in denen unsere Arbeit den Tieren unmittelbar zugute kommt. Bitte helfen Sie mit – aktiv oder fördernd.
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